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李克强为何如此重视棚户区改造?

作者:须蔹    发布时间:2019-07-01 08:01:01    

“棚户区”这个平时不太为人所注意的字眼,却在2013年中多次出现在一个个有关房地产的重大消息里 首先是2013年6月26日,国务院常务会议宣布了一个“大手笔”的决定:“今后五年,再改造各类棚户区1000万户”数月后,在三中全会召开前的那次中共中央政治局集体学习上,习近平也重申“建设城镇保障性住房和棚户区改造(下文简称“棚改”)住房3600万套(户)……是政府对人民作出的承诺,要全力完成”;并将“加快实施各类棚户区改造”明确为未来保障房建设的三大重点之一在行业内,8月初公布的中国三年来首个房企再融资方案——浙江省房地产投资公司新湖中宝不超55亿元的定向增发募资,也是投向上海的棚户区改造虽尚未获批,也已引发市场对政府有意借此鼓励企业参与此类项目的猜测 所谓的“棚户区”,按我国住房和城乡建设部给出的定义,就是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域目前,我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类 中国有多少棚户区居民李克强(时任副总理)在2009年的棚户区改造工作座谈会上曾提到,全国城市国有土地上集中连片的棚户区住房约有744万户;城市规划区外的国有工矿(不包括林区、垦区和煤矿)棚户区住房约114万户其居民大部分是低收入家庭、退休职工和下岗职工家庭,有不少属于城市住房保障对象而且在大片集中的区域之外,还有相当数量的零星城市棚户区和林区、垦区和煤矿等棚户区今年,身为总理的李克强2月份在内蒙古主持召开“棚改”现场会时再次指出,目前城镇仍有1000多万户群众住在集中连片的棚户区,若再加上没有上下水等居住条件的小片棚户区和危旧房,全国棚户区居民的总数超过了1亿人 于是相应地,6月26日的国务院常务会议才提出五年内再改造1000万户但这个决定当时还是出乎了许多人预料的因为,此前的“十二五”规划(2011年至2015年)已经明确了棚改在3600万套保障性安居工程中约占40%,即需要改造1400多万套棚户区;现在离2015年“十二五”规划结束还有一年多,又单独规定了一个“未来五年”的‘棚改’任务,两个数量之间会有所重叠(具体重叠规模无法精确计算)而李克强之所以在当前特别提出这一任务,不会是无的放矢,而是意在赋予“棚改”两个重大职责 其一,是可以形成新的经济增长点在打造经济“升级版”的同时,短期内的经济增速也不能下降过快2012年以来,中国经济逐季“破八”,需要形成一些新的经济支撑点而大规模的棚改工程,可以有效拉动房地产及相关产业投资,有实质性的增长含义 其二,是作为中国“城镇化”道路健康平稳推进的“压舱石”新一届政府高度重视“城镇化战略”,将其视为拉动内需、转型升级和国家现代化的最重要手段但同时,社会上关于“城镇化战略”的争论很大,其中是否会形成城市新的贫穷阶层、城市内部二元化问题能否解决得好,都是社会关注的焦点因此,在城镇化中长期规划即将出台之前,李克强提出再改造1000万户棚户居民的任务,就是要避免出现“拉美式的城镇化道路”这一观点,是他在《行政管理改革》2012年第11期发表的《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》一文中明确提到的 笔者曾长期关注我国各地的棚户区改造进程,从这几年各地的调研情况看,总体感觉是,“棚改”是一项长期、系统性的工程,很难“毕其功于一役”在不同阶段,“棚改”的定位和作用也在不断深化 回顾历史不难看出,“棚改”一直是李克强关注的重点早在2005年,时任辽宁省委书记的李克强就主持过辽宁省的工矿棚户区改造他主政辽宁期间,也正好是包括辽宁在内的传统工业省份的转型阵痛期,大批工人下岗后住在“棚户区”,形成了城市内部独特的“二元结构”这是他当初决心推动“棚改”的初衷——也就是,避免在中国的城镇化道路中出现“贫民窟” 在任常务副总理期间,李克强也主抓包括“棚改”在内的保障性安居工程,曾坦言“棚改”是“世界性难题”,但也强调“即使是天大的困难也要上”“十二五”以来,各类棚户区的改造速度明显加快了据住建部统计,2007年至2012年间的“棚改”新开工量、基本建成量和完成投资的年均同比增幅,分别达到45.9%、55.1%和51.8%且在2012年,各类“棚改”的新开工量、基本建成量分别为331万套和269万套,完成投资6135亿元,达到2007年以来的历史最高点 在这一阶段,被改造棚户区的类型变得更多样,覆盖面进一步扩大据住建部统计,2007年至2012年间,城市棚户区改造项目的新开工量占各类棚户区的比重最高,2010年至2012年间的平均占比达到61.3%;还有林区(场)棚户区(危旧房)、中央下放地方煤矿棚户区、垦区危房,这几类的占比各在10%左右,相差不多;还有一些国有工矿棚户区,新开工量的平均占比最低,为7.3% 今年,未来五年棚户区改造总目标的制定,李克强仍是主要推动者从地方到中央,李克强对于“棚改”始终表现出坚定的决心,并寄予厚望,希望它起“一石三鸟”之效,在改善民生、拉动增长和推进城镇化三个方面,同时发挥作用 但据笔者及同事在调研中发现,现实中的“棚改”工作也遇到了若干“天花板”,离他的期许还有不少距离在未来大规模棚户区改造掀起新一轮高潮之前,当务之急是总结经验,解决以下两大问题 第一是棚户区的范围口径问题目前中央政府对此还没有统一规定,是由地方政府自行划分的这就出现了有些地方政府的“棚改”口径过小,该得到改善的群体得不到改善;而有些地方政府的口径又过大,把非涉棚户区的旧城改造、拆迁安置等本应地方政府自行承担的项目,都纳入到“棚改”范围,骗取中央补助资金 从2012年开始,笔者通过在各地调研发现,“棚改”的形式悄然发生着变化在许多中西部省份,“棚改”投资已成为保障性安居工程投资的最重要部分,其中不乏有借“棚改”之名,行“旧城改造”之实的例子中部某省2012年的“棚改”投资占其保障房总投资的比重竟超过了60%,改造数量则接近全部保障房数量的65%,且其2013年制定的计划更将“棚改”占比提高到了70%这跟中央提出的保障性安居工程以公租房为主的要求是明显不符的 许多中西部地区把“旧城改造”等和“棚改”混淆,归根结底是为了打着“棚改”的旗号,享受从各级政府补助、到金融机构贷款支持等众多优惠政策(具体可参见《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号)盲目扩大“棚改”范围,是未来更大规模改造的过程中尤需警惕的因此,现在必须把各类棚户区的基本口径作一规定这方面,不能给地方政府留过多灵活性 第二是棚户区改造的资金问题,这也是李克强在历次讲话中多有提及的目前看,主要是林(区)场、煤矿、垦区的改造资金压力仍然较大,因为这些地区的棚户区跟城市里的不同,大都处在偏远地区,腾退出来的使用价值也不高,更无法通过出售土地来筹集新建房屋的资金;并且,棚户区原来的公共设施配套也非常落后,政府配建公共服务的资金压力也非常大;再加上林(区)场、煤矿和垦区一般都位于中西部地区,地方财政能力本来就薄弱,更加剧了资金的紧张 而相对来说,城市棚户区所在区位较好,腾退的土地通过“招拍挂”方式获取的收益,可以满足原地或异地安置的资金需求事实上,只要通过新建高楼来提高容积率,安置所需的土地面积就会远少于腾退面积,还可多出相当一部分土地指标用于开发 但就现实而言,未来五年,城市棚户区改造的资金压力可能也将更加突出,因为成片的、区位较好的棚户区大都已经改造完了,接下去的城市棚户区都是零碎、不成片的,多位于城乡结合部,

 

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